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论县级政府公共决策的科学化和民主化

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改革研究

论县级政府公共决策的科学化和民主化

许才明
( 江西财经大学 公共管理学院, 江西 南昌 330013)

[摘 要]公共决策是县级政府的一项重要管理职能。目前 , 我国县级政府在决策内容、目 标、程序以及权限等方

面 还 存 在 诸 多 不 足 , 这 与 现 行 管 理 体 制 、决 策 者 自 身 素 质 、人 文 环 境 和 任 免 考 核 制 度 有 关 , 因 此 必 须 加 以 改 革 和 完

善, 以促使公共决策的科学化和民主化。

[关键词]县级政府; 公共决策; 科学化; 民主化

[中 图 分 类 号 ]D6 3 0 .1

[文 献 标 识 码 ]A

[文章编号]1002- 7408( 2007) 01- 0027- 03

正确的决策是政府工作取得胜利的重要前提, 作为地方 行政区域的县, 自秦朝设立郡县制以来就一直作为一级重要 的 行 政 单 位 和 稳 定 的 政 治 实 体 而 存 在 。今 天 的 县 级 政 府 是 中 央在地方设置的位于省、市与乡 ( 镇) 之间的、相对独立的 、法 定 的 、具 有 一 定 管 辖 区 范 围 的 、职 能 齐 全 的 完 整 的 基 层 政 权 组织, 是我国有特殊职能的行政层级, 兼具宏观和微观决策 的基层政府, 其公共决策直接关系着最广大人民群众的根本 利 益 及 中 央 大 政 方 针 在 基 层 的 贯 彻 落 实 。但 由 于 主 客 观 诸 多 因素的存在, 县级政府公共决策的科学化和民主化进程还较 为缓慢。
一 、当 前 县 级 政 府 公 共 决 策 普 遍 存 在 的 几 个 问 题 政府作为“经济人”, 在政策的制定和执行 过 程 中 都 存 在 一定的偏好, 加之其它一些客观 的因素, 出现一些非科学 、非 民主的事实也就成为一种较为普遍的现象, 而县级政府由于 其自身的特点则主要呈现以下几种倾向。 1、决 策 内 容 过 于 倚 重 经 济 发 展 事 项 。县 级 行 政 区 域 是 我 国最基本的独立行政单元, 根据组织法的规定, 县级人民政 府根据县人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划, 管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育 事 业 和 财 政 、民 政 、公 安 、司 法 行 政 、计 划 生 育 等 行 政 工 作 。但 目 前 省( 市) 级政府常常使用一个量化的经济指标来考核下级的 功绩, GDP的增长速 度 往 往 成 为 县 级 领 导 一 切 工 作 的 中 心 和 出发点, 因此, 县级政府的决策内容明显要以发展经济事项 为主, 而在涉及公共服务等方面则显得明显不足。 2、决 策 目 的 和 程 序 表 现 出 一 定 的 盲 目 性 和 随 意 性 。不 少 领导往往喜欢“跟着感觉走”, 喜欢凭空想象。同时 也 有 不 少 的决策者也热中于赶时髦, 看到人家上了什么新项目或者听 说出了新鲜的东西, 他们就不假思索地采取“拿来主 义 ”。 但 许 多 拿 来 的 东 西 往 往 由 于“水 土 不 服 ”而 导 致 决 策 在 执 行 中 的失败。政策朝令夕改, 缺 乏稳定性和连续性, 甚至“新 官 不 理旧事”也是当前县级公共决策中存在的一个重大问题。 在“效率”的大旗下, 许多需要决策的问题只在形式上 提 交 会 议讨论, 或文字上、口头上 征求专家或公众的意见, 实际 上 决 策层早已“胸有成竹”, 早已“方案内定”。于是“程序”只 见 诸 文 字 , 集 体 决 策 的 过 程 变 成“命 题 作 文 ”的“考 试 ”, 或 论 证 或 小的修修补补工作。 3、决策权限深受市级政府( 地级市政府) 的 影 响 和 制 约 。 在“撤 地 设 市 ”之 前 , 地 区 行 署 作 为 省 级 政 府 的 派 出 机 构 , 对

县级政府的影响和制约是极其有限的, 那时县级政府的决策 权限主要受制于省级政府, 而由于各地情况差异较大, 因此 其自主权力也就更大些。但是, 随着“地改市”行政 管 理 体 制 改革的进行和完成, 在县级政府工作围绕地级城市建设的指 导思想下, 市级政府实际上实现了对县级政府直接而全面的 管理和控制。于是, 当前的县级政府几乎在所有的重大决策 方 面 都 难 免 要 打 上 市 级 政 府 的 深 深 烙 印 , 难 以 真 正 做 到“因 地制宜”。以社会主义新农村建设为例, 几乎所有的县级政府 都 是 在“翻 版 ”市 级 政 府 的 规 划 。
4、政策制定过程中存在“内输入”, 使 得 决 策 是 少 数 人 的 意志, 决策权力高度集中。所谓“内输 入”是指在社 会 没 有 利 益多元化存在的条件下, 由政府精英代替人民对利益的综合 和表达, 其特征表现为权力精英之间的政治折中, 而不是多 元化政策下的社会互动。[1] 也就 是说决策主要是少数人意志 的集中而作出的, 这样就出现了决策权力的过度集中。其实 在我国决策机制尚待完善的情况下, 各级政府的政策制定过 程都存在这种弊端, 只 是由于县级政府具有“天高皇 帝 远 ”的 优势, 这种特征就表现得尤为明显。
5、决策制度不健全, 明显呈现重应急、轻预案的倾向。由 于 受 到 固 有 财 力 、政 府 权 限 、上 级 考 核 工 作 等 多 方 面 的 因 素 影响, 县级政府在决策的过程中难免出现了单纯为推动当前 工 作 而 进 行 决 策 , 被 动 应 付 眼 前 工 作 而 造 成 以 偏 概 全 、临 时 抓差, 而忽视了各类工作预案、工作规划。在实际 工 作 中 , 或 者由于决策考虑不周全, 不能即使发现不同部门之间的政策 冲突, 因而只有在政策冲突或者政策缺位引起较严重的问题 时, 才成立协调机构。或者对这种协调机构的产生 、组 成 、运 作规则和具体工作方式, 没有相应的制度。因而, 由于制度的 不健全, 一旦出现需要协调决策的问题, 临时设立的协调机 构往往运作不规范, 影响工作效率和效果。[2]
二 、阻 碍 县 级 政 府 公 共 决 策 科 学 化 民 主 化 的 主 要 因 素 根据公共政策学者戴维·伊斯顿的观 点 , 影 响 公 共 政 策 的 因 素 是 多 种 多 样 的 , 主 要 包 括 决 策 制 度 、决 策 者 与 决 策 研 究组织、决策方法、决策环境。[3] 作为县级政府其公共决策受 到的影响因素主要表现在以下几个方面。 1、管 理 系 统 中 的 地 方 性 和 基 层 性 。在 我 国 从 中 央 到 地 方 的行政管理组织系统中, 县级政府只是其中的一个管理层 次 , 上 有 中 央 、省 、市 , 要 执 行 上 级 有 关 的 方 针 、政 策 ; 下 有 乡 ( 镇) 等最基层单位, 要因地制宜制定出适合本地的政策措施

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改革研究

来促进本县的发展。这种承上启下, 联结城乡, 上下结合的地 位往往容易使其陷入“上有政策, 下有对策”和“有令不行 , 有 禁 不 止 ”的 困 境 中 。 当 然 , 这 也 是 各 级 地 方 政 府 所 面 临 的 问 题, 只是县级政府就更加突出, 因为它还要受省、市级政 府 的 约束。 例如在发展经济的过程当中, 地方政府尤其是县级政 府 常 常 面 临“支 持 地 方 经 济 ”与“地 方 保 护 主 义 ”的 两 难 境 况 。
2、地域文化和传统的政治文化。一是地 域 文 化 传 统 , 政 府 决 策 行 为 受 地 域 文 化 的 影 响 是 潜 移 默 化 甚 至 是 盲 从 的 。在 我国现行的政府管理体制中, 县级政府的组成人员绝大部分 产生于本土, 主要从基层选拔上来的, 他们与当地的群众有 一种天然的乡土亲情和故乡情节。在一般情况下, 他们的利 益倾向更多地是当地*傩铡R虼耍 他们与当地人民群众也 最为密切, 这也无可厚非。[4] 然而, 当他们在为群众考虑办事 的 同 时 , 也 为 他 们“人 情 行 政 ”提 供 了 空 间 , 也 许 并 非 是 出 自 他们的内心愿望。二是传统的政治文化环境, 我国由于传统 的 官 僚 政 治 早 已 形 成 了“法 藏 官 府 , 威 严 莫 测 ”的 * 惯 , 政 策 制 定 者 存 在“官 本 位 ”的 思 想 , 认 为 公 共 政 策 是 自 上 而 下 的 , 政府单方面的事情, 公众无须清楚它的来龙去脉, 政策主体 与对象之间是一种管理与被管理, 控制与被控制的关系, 而 *傩找*惯了对政治的冷漠, 于是, 严格意义上的政治参 与往往成为一句空话。
3、现行领导的考核和任免制度。在人事 行 政 方 面 , 省 市 政 府 掌 握 县 级 政 府 领 导 的 考 核 和 任 命 权 。在 我 国 现 行 的 行 政 领导体制下, 作为领导的县级政府为了实现自己所定的发展 目 标 以 及 同 时 完 成 更 上 一 级 ( 如 省 、市 级 政 府 ) 所 规 定 、指 派 的任务, 而不得不对其各职能部门在人、财、物各方面施 加 一 定的行政压力, 以使自己能顺利完成任务, 保住自己的职位。 因为“目前政府上级对 下级的控制还是传统的压力型 体 制 ”。 而 现 在 我 国 所 说 的 政 绩 , 主 要 是 经 济 实 绩 , 包 括 产 量 、税 利 、 招商引资等一系列指标, 还包括计划生育和社会治安综合治 理( 发案率、上访率) 指标。[5] 而考核政绩的好坏则直接影响甚 至决定县级领导的升迁和去留。于是为了自身的仕途, 在片 面追求GDP主义的误导 下 , 县 级 政 府 的 公 共 决 策 常 常 出 现 短 视行为也就是顺理成章的事。
4、决 策 层 的 整 体 素 质 。政 府 决 策 是 决 策 层 理 性 思 维 在 政 府工作中的能动反映, 而理性思维本身则决定于决策主体知 识 结 构 、行 为 模 式 以 及 对 形 势 和 政 策 的 把 握 能 力 , 也 即 决 定 于决策者的自身素质。尽管*些年来, 在县级政府班子配备 上不断有高学历高素质的新鲜力量来充实, 加上领导干部培 训力度的加大和依法行政进程的加快, 县级政府领导班子的 整 体 素 质 有 了 较 大 的 提 高 。但 是 毕 竟 目 前 县 级 政 府 的 组 成 人 员 多 半 来 自 当 地 乡 镇 、部 门 领 导 , 导 致 决 策 层 往 往 实 践 经 验 丰富而理论素养欠缺, 具体工作环节甚至技术熟练而疏于把 握宏观政策和远景规划, 抓落实容易而谋全局较难, 对上级 政 策 容 易“囫 囵 吞 枣 ”, 简 单 理 解 , 容 易 模 糊 决 策 与 调 度 的 界 限, 从而影响决策的科学性和民主性。
三 、实 现 县 级 政 府 公 共 决 策 科 学 化 民 主 化 的 路 径 分 析 现代社会由于科学技术的迅猛发展, 生产社会化的程度 越来越高, 决策越来越复杂。因此, 不论任何人单凭个人的知 识 、经 验 、才 能 和 智 慧 , 即 使 依 靠 领 导 班 子 的 集 体 力 量 , 有 时 也难以作出科学的决策。因此, 我们必须根据以上存在的问

题, 有针对性地寻找实现的路径。 1、理 顺 上 下 层 级 关 系 , 处 理 好“越 权 ”与“缺 权 ”的 现 象 。
县级政府虽然作为一个完整和相对独立的组织, 但它毕竟只 是一级基层组织, 它既是党和国家方针、政策的执 行 者 , 又 是 一 个 区 域 内 的 政 治 、经 济 、文 化 和 社 会 事 务 的 领 导 机 关 。在 中 国现阶段 , 县级政府担负着社会的管理、兴办地方 社 会 事 业 、 发展地方经济等任务, 这就要求它们根据自身所拥有的权力 对所管辖对象的特点, 充分发挥其职能的行使。在政策制定 和 执 行 等 方 面 既 要 做 到 不“越 权 ”又 要 保 证 不“缺 权 ”。为 了 克 服这一状况 , 我们认为当前特别有必要对“市管县 ”的 管 理 体 *薪衔沟椎母母铮 赋予县级政府本身该有的权力。
2、努力提高决策者的素质, 并对其权力进行分解与制 衡。县级政府的主要领导在决策中处于主导地位, 决策方案 的最终选择就由他们拍板定案的。他们的素质 包 括 经 验 、知 识 、能力、思想观念、品德等等如何直接关系到决策 的 水 * 及 其科学化的程度, 因此提高决策者的素质是提高决策水*的 关 键 。在 当 前 作 为 政 府 的 领 导 者 尤 其 是 一 把 手 特 别 要 树 立 科 学的发展观和正确的政绩观, 结合本县域的实际来作出民主 科学的决策。同时, 对那些管钱、管物、管人过于集中、容易滋 生腐败的领导所拥有的权力要进行适当的分解, 或从横向上 把集中于一个人或部门的权力分解为几个人或部门行使, 或 从纵向*鸭杏谝桓霾愦蔚娜Ψ纸馕舷录豆餐惺埂 实 行 决 策 、执 行 和 监 督 分 开 行 使 , 由 不 同 的 部 门 或 人 员 分 别 实施, 互相制约又互相促进。
3、加强对公民特别是农民的教育, 以 提 升 他 们 的 综 合 素 质。众所周知, 当前我国绝大多数的县级政府都呈现鲜明的 “三 农 特 征 ”, 从 农 民 的 角 度 来 看 , 他 们 的 数 量 往 往 占 一 个 县 总 人 口 的 绝 对 优 势 。农 民 的 素 质 包 括 身 体 素 质 、文 化 素 质 、思 想素质三个方面, 其中, 文化素质是农民素质的核心, 体现农 民的质量。然而目前我国农 民受教育的 程 度 比 较 低 , 2004年 农村文盲率仍高达10.7%, 农民*均受教育年限不足7.7年, 初 中 及 以 上 文 化 程 度 的 占39.1%, 远 低 于 城 市 人 口65.4%的 水 *, 高中以上文化程度仅占 11.62%。[6]因此, 大力加强对农民 的教育和培训, 既是政府一项义不容辞的职责, 也同样有助 于政府公共决策科学化和民主化的实现, 因为正如列宁所 说, 文盲是排除在政治之外的。
4、采 用 新 的 管 理 方 式 , 拓 宽 公 众 的 民 主 政 治 参 与 渠 道 。 改革开放以来, 中国农村的社会政治结构发生了重大变迁, 公共事务不断增多, 权力结构不断分化, 组织分工细化, 出现 了 组织间互相制约、互相依存、互相合作的局面, 乡 村 社 会 逐 渐显露出“多中心治道”的格局 。与此同时, 在我国 随 着 民 主 政治观念日益深入民心, 广大公共的参政议政意识也将越来 越强烈。面对各种新的环境, 县级政府也必须采用新的管理 方 式 来 促 进 决 策 的 科 学 化 和 民 主 化 。一 是 逐 步 推 行 电 子 政 务 建设, 因为从积极的角度看, 电子化政府的价值是十分重大 的, 有利于提高政府的决策理性和公共政策的品质; 促进信 息流通利用和*等共享; 提高政府的反应能力和社会回应 力, 扩大公民的参与等等。[7] 二是要真正实现政务公开, 切实 赋 予 老 百 姓 对 政 府 公 共 事 务 以 知 情 权 、参 与 权 和 监 督 权 。
5、建立和完善决策体制, 实现公共 决 策 的 制 度 化 和 法 制 化。党的十六届四中全会《关于加 强党的执政能 力 建 设 的 决

28 理论导刊 2007.1

改革研究

关于事业单位工资分配制度改革的思考

刘艳
( 陕西广播电视大学 财经部,西安 710068)

[摘 要]事业单位工资分配制度改革是我国新一轮收入分配改革的重要内容, 积极稳 妥地推 进 这 项 改 革 , 是 加

快社会事业全面发展的迫切要求, 也是构建和谐社会目标的内在要求。建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分

级分类管理的收入分配制度, 健全宏观调控机制, 搞活内部分配是事业单位工资分配制度改革的目标。

[关键词]事业单位; 工资改革; 岗位绩效; 规范秩序

[中 图 分 类 号 ]F 2 4 9 .4

[文 献 标 识 码 ]A

[文章编号]1002- 7408( 2007) 01- 0029- 02

收入分配问题不仅是个经济问题, 也是一个政治问题和社 会问题。最*, 我国正在进行的收入分配制度改革, 是个一揽子 方案, 既包括改革公务员工资制度, 规范公务员收入分配秩序, 改革事业单位工作人员收入分配制度, 也包括相应提高相关人 员特别是社会保障对象的待遇和生活补助水*等多项措施。这 种改革必将对社会各方面的利益关系产生重要影响。本文拟就 其中事业单位工资分配制度改革谈一点粗浅认识。
一、改革收入分配制度是构建和谐社会的重大举措 中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定指 出, 目前, 我国社会总体上是和谐的。但是, 也存在不少影响社会 和谐的矛盾和问题, 其中关系群众切身利益比较突出的问题就 包括收入分配问题, 并提出了“完善收入分配制度, 规范收入分 配秩序……加快事业单位改革, 实行符合事业单位特点的收入 分配制度”的要求。 收入分配制度改革包括事业单位工资分配制度改革和规范 收入分配秩序, 是党中央、国务院针对当前收入分配领域存在的

突出矛盾和问题, 从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社 会、完善社会主义市场经济体制的要求出发, 作出的重大决策。
事业单位工资分配制度改革是我国新一轮收入分配改革的 重要内容。据统计, 目前我国共有事业单位130多万个, 分布在教 育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、城市公用等20个行业, 从 业人员约3000万人, 各项事业经费支出占国家财政支出的30% 以上。长期以来, 我国事业单位工资标准都是比照国家机关工作 人员工资标准建立起来的, 在1993年机关事业单位工资制度改 革前, 机关和事业单位人员是统一的工资标准。因此“, 身份管 理”成为事业单位管理的主要模式。事业单位工资确定偏重于职 务(职称)、资历, 对岗位和绩效因素体现不够, 形成了事实上的 “身份工资”, 贡献与报酬失衡。1993年工资制度改革建立的事业 单位工资分配制度仍不能充分反映事业单位各类人员纷繁复杂 的劳动特点和差别。同时, 高度集中统一的工资分配模式, 削弱 了事业单位的分配自主权, 束缚了事业单位适应市场经济体制 要求自我发展的积极性, 使事业单位自身的工资水*与社会服

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

定 》指 出 ,“改 革 和 完 善 决 策 机 制 , 推 进 决 策 的 科 学 化 、民 主

决策辅导机构和社会上的咨询机构, 以形成决策领导人的

化。完善重大决策的规则和程序 , 通过多种渠道和形 式 广 泛 “外脑系统”, 为科学民主决策提供依据。

集中民智, 使决策真正建立在科学民主之上。”完善的决策体

参考文献:

制包括( 1) 科学民主决策的的程序制度; ( 2) 科学 民 主 决 策 的 [ 1 ] 胡伟. 政府过程[ M] . 杭州: 浙江人民出版社, 1 9 9 8 .

组织结构制度; ( 3) 科学民主的决策咨询结构制度; ( 4) 科学

[ 2] 徐宁. 对建立政府科学决策机制的思考[ J ] . 甘肃农业,

民主的最终拍板制度; ( 5) 科学民主的评估制度; ( 6) 决策纠

2005, (11).

偏制度和决策责任制度。并尽快将这些制度转变为法律, 保

[ 3 ] 张金马. 政策科学导论[ M] . 北京: 中国人民大学出版社,

证决策的科学化和民主化。[8] 要实现决策的科学化和民主化,

1992.

就 必 须 使 科 学 民 主 的 决 策 能 够 制 度 化 、法 制 化 , 就 要 加 强 法

[ 4] 荣敬本等. 再论从压力型体制向民主合作体制的转

*ㄉ瑁 做到依法行政。

变— ——县乡两级政治体制改革的比较研究[ M] . 北京: 中

6、认真学*并借鉴西方国家科学决策经 验 , 增 强 公 共 决

央编译出版社, 2001.

策的科学性。他山之石, 可以攻玉 , 邓小*指出:“总之, 社 会

[ 5 ] 王强, 陈易难. 学*型政府— ——政府管理创新读本[ M] .

主义要赢得与资本主义相比较的优势, 就必须大胆吸收和借

北京: 中国人民大学出版社, 2003.

鉴人类社会创造的一切文明成果, 吸收和借鉴当今世界各国

[ 6 ] 白雪秋. 培育新型农民是建设新农村的关键[ N] . 光明

包括资本主义发达国家的一切反映现代化生产规律的先进

日报, 2006- 07- 10.

经营方式、管理方法。”[9] 我们应当重视通过借鉴、引进、吸纳、 [ 7 ] 张成福. 电子化政府: 发展及其前景[ J ] . 公共行政( 人大

消化外国的管理经验( 其中包括行政管理决策的经验) , 增强

复印报刊资料) , 2000, (5).

自身的科学性。如, 西方发达国家善于借助社会咨询机构帮

[ 8 ] 郭济, 刘东汶. 中国公共行政学[ M] . 北京: 中国人民大学

助政府决策。社会上的咨询机构, 由于比较超脱, 比起政府决

出版社, 2003.

策 者 们 有 更 广 阔 的 视 野 、更 加 自 由 的 思 路 , 因 此 能 够 得 出 比 [ 9 ] 邓小*文选[ M] ( 第3 卷) . 北京: 人民出版社, 1 9 9 3 .

较 符 合 实 际 的 决 策 结 论 。我 们 要 建 设 和 完 善 领 导 机 关 内 部 的

[责任编辑: 王润秋]

2007.1 理论导刊 29




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